清朝为何开始不在新疆建省 后来才设新疆省

资料图：新疆省。

本文作者：刘正寅，文章原载于《文化纵横》

清起于边陲，是一个由少数民族建立的政权，有其自身的特点，然其入关代明，以“正统”自居，以建“大一统”之功为己任，继承了传统中国的制度与理念。清朝又是中国历史上的最后一个封建王朝，处于由王朝中国到近代中国转变的特殊历史时期，经历了由“天下一家”的中央帝国融入近代国际关系体系的历史进程，故其边疆概念、经营策略、管理模式，也经历了一个由传统到近代的转变。具体到对西北边疆的治理，前后经历了由传统的西域经营到新疆建省的两种不同治理模式的转变。

一、清朝统一西域

清朝肇兴于东北，在其入关前已统一漠南蒙古，而漠北蒙古喀尔喀诸部也向清进九白之贡，与西蒙古卫拉特诸部同为清的“朝贡之国”。清入关后，即以宗主视天下，反复强调：“今天下一家，虽远方异域亦不殊视”，“我朝肇基东海之滨，统一诸国，君临天下，所承之统，尧舜以来中外一家之统也；所用之人，大小文武，中外一家之人也；所行之政，礼乐征伐，中外一家之政也。内而直隶各省臣民，外而蒙古极边诸部落，以及海澨山陬，梯航纳贡，异域遐方，莫不尊亲，奉以为主。”清朝继续了中国传统的疆域观，在稳定内地的同时，积极致力于边疆的统一。

(一)平定准噶尔

清朝前期的西域基本上处于准噶尔汗国的统治之下。准噶尔是西蒙古卫拉特诸部之一。卫拉特蒙古的先祖可上溯至蒙元时代的斡亦剌(斡亦剌惕、猥剌、外剌、外剌歹、歪剌歹)，明代文献作瓦剌，清作卫拉特，皆蒙古语Oyirad之音译。明清之际，卫拉特有准噶尔、和硕特、土尔扈特、杜尔伯特、辉特等部，并游牧于天山以北的草原地区。其中准噶尔实力渐强，称雄卫拉特诸部。至噶尔丹长准噶尔，遂兼并天山及其以北地区的卫拉特诸部，“胁诸卫拉特奉其令”。此后噶尔丹吞并天山以南的叶尔羌汗国；又向西扩张，征服哈萨克、吉利吉思等部，势力远及撒马尔罕、布哈拉等地，建立起称雄中亚的草原游牧帝国。

早在清朝入关前的皇太极时期，就与卫拉特建立了联系。此后卫拉特不断向清朝遣使通好。康熙十年(1671年)，噶尔丹取得准噶尔统治权后，即向清朝政府上书，“请亦准照常遣使进贡”。康熙二十一年(1682年)，清朝赐卫拉特噶尔丹博硕克图汗敕曰：“尔噶尔丹博硕克图汗，自尔父兄历世相承，虔修礼好，敬贡有年，延及尔身，笃尽悃忱，往来不绝，殊为可嘉。”然至康熙二十七年(1688年)噶尔丹亲率三万大军，东逾杭爱山，发动了对漠北喀尔喀蒙古的战争。喀尔喀仓猝迎战，不敌军溃，遂举部内迁。噶尔丹骤得漠北草原，骄横不可一世，竟紧追不放，侵入漠南，直接与清朝政府发生军事冲突，遂发展成为一场与清政府之间的大规模战争。在清康熙帝的“御驾亲征”下，噶尔丹一挫于乌兰布通(今内蒙古克什克腾旗境内)，失却了攻击的锐气；再惨败于昭莫多(今蒙古乌兰巴托南宗莫德)，根本上丧失了抵抗力量。此后，噶尔丹率残部流窜于塔米尔河流域一带，“困穷已极，糗粮庐帐皆无，四向已无去路”，于康熙三十六年(1697年)病死于阿察阿穆塔台地方。

噶尔丹败亡后，其侄策妄阿拉布坦成为准噶尔汗国首领，与清朝保持着相对和平的关系，社会稳定，经济发展。然随着实力的恢复与增长，策妄阿拉布坦加强了对外的扩张与征服，清朝、准噶尔之间的冲突不断升级，关系日渐紧张。康熙五十五年(1716年)十月，策妄阿拉布坦又遣军侵入西藏，于翌年十月底攻占拉萨。准噶尔侵藏严重威胁到清朝在青藏地区乃至整个西部和北部边疆的统治，清朝遂决定“驱准保藏”，至康熙五十九年(1720年)，将准噶尔军队逐出拉萨。雍正初年，清无暇亦无力用兵边疆。雍正五年(1727年)，策妄阿拉布坦卒，其子噶尔丹策零继立，清准关系进一步恶化，清廷遂有兴兵之议。然事与愿违，清军首战即挫，后双方互有胜负，最终以和谈划界结束了对抗。康、雍时期对西域的经营，加强了清朝与西域的政治、经济联系，推进了清朝对西域的统一，为以后乾隆朝彻底解决准噶尔问题、统一西域奠定基础。

噶尔丹策零卒后，准噶尔汗国因统治集团的内讧而陷于动乱之中。准噶尔贵族达瓦齐在辉特部贵族阿睦尔撒纳配合下，以武力夺取准噶尔汗国最高领导权。随后达瓦齐、阿睦尔撒纳之间又燃烽火。准噶尔汗国连年的内乱与构兵，给包括卫拉特诸部在内的西域各族人民带来了沉重的灾难。卫拉特各部人民及一些在斗争中失势的封建领主纷纷归附清朝。卫拉特诸部部众的内附不但说明了准噶尔汗国统治者已陷于众叛亲离的危局，而且也反映了各部人民对战乱的厌倦与对安定和平安的渴望。处于全盛时期的清王朝一直在密切注视着准噶尔事态的发展变化，认为彻底解决准噶尔问题、统一西域的时机已经来临。乾隆帝明确指出：“(准噶尔)数年以来，内乱相寻，又与哈萨克为难，此正可乘之机。……朕意机不可失，明岁拟欲两路进兵，直抵伊犁，即将车凌等分驻游牧，众建以分其势。”同年七月，在与达瓦齐争战中失败的阿睦尔撒纳降清，多次请求清廷从速出兵消灭达瓦齐政权，并主动表示愿为清军先锋。这无疑促使清政府加速了实施其战略计划的步伐。乾隆二十年(1755)二月，清朝师出两路，远征达瓦齐：北路军出乌里雅苏台，西路军出巴里坤，相约会师于博罗塔拉河。降清准噶尔贵族“建其旧纛先进，各部落望风崩角”，纷纷归附。五月，两路清军会师博罗塔拉，达瓦齐被俘，准噶尔政权瓦解。

阿睦尔撒纳降清，原是企图利用清朝威力达到他取达瓦齐而代之的目的。然而清廷在消灭达瓦齐政权后，即依“众建以分其势”的既定方针，“将卫拉特分封四汗”，阿睦尔撒纳仅得为四汗之一的辉特汗，政治图谋落空。他于是趁清朝在天山之北尚未完全站稳之际，招纳降人，阴结同党，抢占地盘，扩充实力，在当年八月便公开叛清。当时清军因粮草短缺，大部业已撤回，清军遂失去对巴里坤以西广大天山北路的控制，但是阿睦尔撒纳亦不能号令诸部，天山北路遂再度陷于动乱之中。阿睦尔撒纳叛乱后，清廷立即重封卫拉特四部，争取卫拉特四部领主、部众的归服与支持。与此同时，清政府也积极筹划再征伊犁，平定叛乱。乾隆二十一年(1756)二月，清军再次两路西征，直指伊犁。新封卫拉特四部台吉、宰桑从军助战，而胁从叛乱的各部领主也相继迎降。清军以摧枯拉朽之势，于三月挺进伊犁。阿睦尔撒纳无力抵抗，仓惶逃遁。经过清军一年有余的追击、围剿，阿睦尔撒纳走投无路，于乾隆二十二年(1757)夏窜逃哈萨克，继由那里北逃，投奔沙俄，终于九月患天花而亡。至此，准噶尔完全平定。

(二)统一回部

天山以南地区，清文献作天山南路；因其居民以今维吾尔族等穆斯林民族为主体，又称为“回回”或“回部”。元代以降，这一地区处于成吉思汗次子察合台的后裔统治之下，至16世纪演化为叶尔羌汗国，18世纪后期为准噶尔噶尔丹征服。

关于这一地区被噶尔丹征服后的历史，由于相关史料缺乏，学术界长期以来受到察合台语文献《和卓传》英文节译本的影响。这是一部有关西域伊斯兰教派势力和卓们的传记，于18世纪后期用维吾尔语察合台文写成，有多种抄本传世。19世纪末R。肖将其节译成英文，伊莱亚斯为之写了长篇的导论和注释，于1897年作为《孟加拉亚洲学会学报》附刊发表，得以广泛流传，成为不少学者研究西域和卓家族史的主要资料。但是《和卓传》作为一部圣者传，它具有浓厚的宗教迷信色彩，充满了圣者的“奇迹”，材料多来自传闻，常与史实不符。英文节译本不仅节去圣者大量的“奇迹”，而且也节去许多他认为有矛盾的原文，甚至径改原文，使本来还有些松散、模糊的《和卓传》的构架变得严整、清楚起来。而伊莱亚斯尽管做了很大的努力，不仅未能改变《和卓传》英文节译本的基本构架，反而给它涂了一层“科学”的色彩，把它引进严肃的历史科学领域。根据这部节译本的叙述，兴起于叶尔羌汗国的伊斯兰教派势力和卓家族是先知穆罕默德的后裔，他们分裂为黑山派和白山派两个对立的派别；准噶尔灭叶尔羌汗国之后，根据事先达成的协议，白山派和卓阿帕克成为塔里木盆地的汗；此后，白山派和卓与黑山派和卓继续斗争，相互交替，和卓家族始终统治着这一地区，直至大小和卓毙命，清朝统一西域。随着《和卓传》英文节译本的广泛传播，这一历史构架也被普遍接受。于是“伊斯兰神圣国家”或“和卓时代”这种结论性的术语也就出现于国外学者的历史论著中。

然而事实并非如此！噶尔丹征服叶尔羌汗汗国后，仍任命原叶尔羌汗室成员来管理这一地区，准噶尔汗廷仅每年收取定额贡赋，对其内部管理并不过问。至策妄阿拉布坦时期，准噶尔汗国加强了对天山南路的统治，直接任命各城阿奇木伯克、伊萨噶伯克等军政官吏，使这些地方官吏直接对准噶尔汗廷负责，同时还向天山南路各城派驻称作喀喇罕的准噶尔人，负责监督各城赋税的收缴，并监视各城社会、政治动态，直接参与、干涉当地内政管理。这种统治取消了察合台后王的汗统地位，基本上消除了作为世俗统治者的察合台后王的影响，结果更加突显了和卓这股宗教势力的影响。由于和卓的宗教影响力，策妄阿拉布坦为加强在天山南路的统治，对和卓家族采取了限制、利用的政策。同时，由于察合台后王退出政治舞台，蒙古分封体制不存，各地阿奇木伯克突起。当时天山南路各地的军政大权掌握在各城阿奇木等伯克手中，和卓只能利用宗教来影响、操纵政治。策妄阿拉布坦卒后，噶尔丹策零继续执行其父的既定政策，比较牢固地控制住天山以南地区。

清朝入关之初，即有“吐鲁番国苏鲁谭阿布伦木汉默德阿济汗遣都督马萨郎等进方物，兼请订进贡额例。”后天山南路为噶尔丹归并，处于准噶尔的统治之下。噶尔丹灭亡后，哈密封建主额贝都拉乘机脱离准噶尔，转附清朝。从此哈密成为清朝经营西域的枢纽和桥头堡，清朝进而与准噶尔争夺更西的吐鲁番地区。此后吐鲁番统治者额和卓等亦率部附清，于雍正三年(1725)移居瓜州。乾隆二十年(1755)清朝进军伊犁，不仅吐鲁番降清，塔里木盆的库车、拜城等亦纷纷归附，而乌什阿奇木伯克霍集斯更是擒达瓦齐以降。

清军在进军伊犁途中遇到了羁留在准噶尔的两个和卓兄弟，即原禁押在此的白山派和卓首领之子大和卓波罗泥都、小和卓霍集占。清廷此时对回部情况缺乏了解，以为他们“原系叶尔羌、喀什噶尔回部之长，羁留准噶尔为质。未经放回，情甚可悯。……即将伊派令前来入觐，至回营时，仍令复回原部”，“令其招降叶尔羌各处人众。”决定由小和卓霍集占留在伊犁，管理在这一地区耕地的回部民众，而将大和卓波罗泥都派往喀什噶尔等处招服回部。需要强调的是，当时不仅东部的哈密、吐鲁番早已归降清朝，而且在塔里木盆地东部的库车、拜城、乌什、阿克苏等城亦已归降，波罗泥都被往收附的只是喀什噶尔、叶尔羌等尚未最降清朝的地方，而不是整个塔里木盆地，更不是整个回部。当时占据乌什、阿克苏、拜城等地的霍集斯伯克倒是有统治整个回部地区的企图，“伊于解送达瓦齐时，阴求阿睦尔撒纳，俟招降叶尔羌、喀什噶尔后，令其总统各部”，对此，清朝认为“心殊叵测”。另外还需要指出的是，虽然和卓家族以前在天山以南地区政治事务中已经发挥了很大的作用，但是他们“系传授经教之人”，作为宗教领袖的身份没有变。大小和卓在这一地区的统治权是由清朝赋予的，并且能够控制这一地区，也是在清朝政治、军事力量的支持下完成的。

清朝企图利用和卓势力招附回部，然而事与愿违，和卓兄弟利用清朝在政治和军事上的支持，占据天山南路后，即杀害清使，举起反清自立的旗号。面对突变，清朝一面积极准备出兵平定，一面又寄希望于“晓谕招抚”，企图“不劳师旅”即能解决大小和卓问题。在这种努力失败后，才最终不得不以武力解决，于乾隆二十三年(1758)出兵天山南路。次年叛乱被平定，大小和卓就戮，清朝完成了对西域的统一。

二、清朝对西域的管理与统治

乾隆二十四年(1759年)，清朝平定准噶尔及大小和卓之乱，完成了对西域的统一。清政府明确宣布“准噶尔荡平，凡有旧游牧，皆我版图”，将包括天山南北、阿尔泰山东西，一直到帕米尔高原和巴尔喀什湖以东以南的广大西域地区置于清朝的有效统辖之下。清人以西域新归，又称新疆或西域新疆。

(一)清朝对西域的管理

清太祖努尔哈赤建国，创立军政合一的八旗制度，对满洲各部及陆续归降的蒙古、汉人实行八旗组织管理。至清太宗皇太极时，又增设蒙古八旗和汉军八旗。同时，开始依仿明制，改订中枢官制，建内三院和六部二院。入关后，清承明制，采用明朝行省、州、县行政体制，对广大内地(包括西南地区)实行直省统治。

清朝对北部和西部边疆民族地区实行的是不同于内地行省制的藩部管理模式。清朝所谓藩部，在地域范围上指内外蒙古、新疆和西藏，是相对于清朝直省统治的内地和东北而言。藩部与内地同属清朝版图，只是在管理模式上有所不同。清朝本着“因俗而治”的原则，对各藩部原有社会组织、职官制度加以改造、利用，将其纳入清朝行政体制中，并于中央设立与六部平行的理藩院来管理藩部事务。同时清廷又派出将军、都统、大臣等驻扎边疆地区，代表朝廷处理有关军政大事；藩部受驻防将军、大臣的节制，保证了清朝的有效统治。清朝的藩部统治模式始于对蒙古的统治。早在入关前，在统一蒙古的过程中，即依仿八旗组织形式，结合蒙古原有社会组织特点，对归附的蒙古各部进行编旗，每旗设扎萨克一人执政。扎萨克由清朝皇帝封授蒙古王公贵族充任，对本部的事务有较多的自主权，可世袭，但须由朝廷任命。同时推行盟会制度，由若干扎萨克旗组成一个盟。随着对漠北喀尔喀蒙古和青海蒙古的统一，清朝也把扎萨克旗管理模式推广到这些地区。

清朝在统一西域的进程中，开始将扎萨克旗制推行到天山南北。康熙三十六年(1697)哈密首领额贝都拉内附，清朝“诏以额贝都拉为一等扎萨克”，以其子“郭帕伯克为二等伯克，协理旗务”，次年“遗使赴哈密，编旗队，设管旗章京、参领、佐领、骁骑校各员”。后吐鲁番额敏和卓亦率众内附，为躲避准噶尔侵扰，清将其迁往瓜州，“乾隆十九年(1754)遣赴瓜州编旗队，置管旗章京、副管旗章京、参领、佐领、骁骑校各员，如哈密例”。准噶尔汗国末年内讧不断，乾隆十七年(1753)杜尔伯特部首领车凌、车凌乌巴什、车凌蒙克率部万余东投清朝，次年清廷分别封三人为亲王、郡王和贝勒，以其部属编设13个扎萨克旗，安置于乌里雅苏台游牧。乾隆十九年(1754)阿睦尔撒纳率部降清，被封亲王，部属亦编扎萨克旗安置。次年清军兵进伊犁，平达瓦齐政权。出兵前清廷已确定了“众建以分其势”的统治方针，平定后即“按其四部分封四汗”，分别管理，推行扎萨克旗制。后阿睦尔撒纳叛清，清廷在进行军事平叛的同时，即重封四部汗王及扎萨克，坚持实行扎萨克旗制。平定准噶尔后，以前迁往伏尔加河流域游牧的卫拉特土尔扈特部在其首领渥巴锡率领下东归。清朝对此非常重视，礼遇有加，封渥巴锡为汗，其余王公贵族为郡王、贝勒、贝子等爵，并对其部属编旗设盟，纳入藩部管理体系。

对于天山以南的回部，如前所述，清朝最初同样实行的是扎萨克旗制，先后在哈密、吐鲁番地区设立盟旗。但后来随着大小和卓的叛乱以及对回部社会了解的深入，清朝改变了这一既定政策。乾隆帝明确指示：“若平定叶尔羌、喀什噶尔，办理安插回众时，朕意不必用回人为总管。仍循其旧制，各城分设头目，统于驻扎伊犁之将军；再于库车、派大臣一员管理。” 清朝统一西域前，回部各地存在着大小不等的各级伯克，负责管理生产、田亩、税赋及诉讼等事务。清朝统一后，本着“因俗而治”的原则，在这些地区沿用了旧有的伯克官职，并作了一定程度的改革，制定了一整套比较完整的伯克制度。清朝保留了伯克旧的一些特权，但废除了旧有的伯克世袭制，把各种伯克的任免权收清廷，同时为各级伯克制定品级，伯克纳入清朝官员系统。清朝在回部地区实行政教分离，在人事上实行回避制度，使之更加符合清朝统一边疆、治理边疆的需要。伯克制是清朝官制系统与当地实际情况相结合的产物，也是清朝藩部体系的重要内容。

清朝统一西域后，鉴于天山北路东部从巴里坤到乌鲁木齐沿天山北坡的广大地区人口稀少，陆续从河西、陇东各府县招募无业贫民，迁入巴里坤、乌鲁木齐等地屯住。而这些地区因长期驻防绿营官兵及其眷属，内地前来经商和服役的人数也不断增加，至乾隆末年，该地以汉、回族为主的农民已达20万左右。因此，这一地区在政治、经济、文化等方面都与内地有相同或相似。清朝根据这一实际情况，采取因地制宜的政策，在东部地区推行了和内地相同的府县制。初于巴里坤、乌鲁木齐设直隶厅管理移民事务。后随着移民人口的增加和耕地面积的扩大，改于巴里坤设镇西府，于乌鲁木齐设迪化直隶州；于乌鲁木齐设镇迪道，辖迪化州和镇西府。镇迪道在行政上隶属于陕甘总督，同时又受清驻当地军事长官节制。

为加强对西北边疆的统治，清朝在伊犁设立总统伊犁等处将军(简称伊犁将军)，统辖包括天山南北及巴尔喀什湖以东以南直到帕米尔的广大西域地区。清朝明确规定，“伊犁为新疆汇总之区，既经设立将军，凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵，皆听将军总统调遣。至回部与伊犂相通，自叶尔羌、喀什噶尔以至哈密等处，驻扎官兵亦归将军兼管。其地方事务有各处驻扎大臣仍照旧例办理。再，叶尔羌、喀什噶尔等回城，皆在边陲，如有应调伊犁官兵之处，亦准各处大臣咨商将军，就近调拨。”伊犁将军为当时新疆最高军事长官，兼管行政，统治天山南北。在伊犁将军下设立各级军政机构，在伊犁将军的节制下，听从中央政府的统一管理，对西北边疆的军政事务进行有效的管理。伊犁将军的设立及各级军政机构的建立，巩固了清朝统一西北的成果，维护了西北边疆的统一，促进了边疆秩序的稳定，有利于边疆的开发建设。

清朝以蒙古、新疆、西藏等边疆民族地区为藩部，是对中国传统边疆区域治理的继承与发展。作为清朝版图的重要组成部分，藩部与境外属国(即与清朝保持宗藩关系)或朝贡国有内外之别，二者之间有着本质的不同。而在施政管理方面，藩部又与内地直省存在着差异。清朝把藩部与直省行政区域区分开来，本着“因俗而治”、“分而治之”的原则，根据边疆民族地区的实际情况，采取与连续实际情况相适应的管理方式，并统之以理藩院和边疆驻防将军、大臣，建立起藩部管理体系。通过实行严格的封禁政策，清朝将直省与藩部隔离开来。藩部管理模式既有对中国传统边疆治理经验的继承和吸收，又有其创新与发展。它有利于清朝对边疆民族地区的有效统治，巩固并加强了边疆的稳定与统一，但是过于强调藩部特殊性，采用特殊的统治政策，也具有一定的消极影响。特别是民族隔离政策和封禁政策，阻碍了边疆与内地、边疆民族与内地民族及边疆之间的政治、经济、文化等多方面的交流，不利于边疆地区的建设和边疆民族的发展。

(二)和卓后裔与清朝西北边患

在清朝统一天山南北的进程中，西北沿边的哈萨克、布鲁特、浩罕、八达克山、爱乌罕等部相继遣使入贡，向清朝表示臣属。清朝“俱照外藩属国之例”，“不过覊縻服属，如安南、琉球、暹罗诸国，俾通天朝声教而已，并非欲郡县其地，张官置吏，亦非如喀尔喀之分旂编设佐领”，“但能约束所部，永守边界，不生事端”，即不予干涉。

清军平定大小和卓叛乱时，大和卓波罗泥都幼子萨木萨克年仅五岁，被乳母携带逃亡安集延，为浩罕收留。浩罕政权是乌兹别克明格(Ming)部创建，东与中国相接；此时虽已向清表示臣属，但仍拒不交出萨木萨克。清虽多次交涉，然终无结果。浩罕统治者认为萨木萨克乃和卓后裔，“视为奇货可居”，只待时机。但当时清朝国势强盛，浩罕统治者尚不敢动用萨木萨克的“和卓”身份，进犯中国。萨木萨克在默默中死去，留下了三个儿子：玉素普、张格尔、巴布顶。

19世纪以后，浩罕进入强盛时期，成为当时中亚三大汗国之一。随着浩罕的强大和扩张，浩罕逐渐由清朝的藩属变成了边患，开始唆使、操纵甚至直接参与和卓后裔的叛乱活动。从嘉庆二十五年到道光六年(1820-1826)，张格尔在浩罕支持下，先后四次侵入天山南路。浩罕封建主表面上仍与清当局周旋，但在暗地里仍继续支持张格尔滋事。道光五年春，张格尔一度表示要投诚，浩罕伯克曾寄信给张格尔，“劝其未可轻投，许以派兵相助”。面对日益紧张的边界局势，清当局并没有清醒的估计，根本不相信浩罕敢于与“天朝”对抗。道光六年(1826)夏，张格尔伙同浩罕头目爱萨由潜入境内，纠集同伙及白山派信徒，围攻喀什噶尔城，清政府对南疆西四城周围地区基本失去控制。张格尔久攻喀什噶尔汉城不下，担心伊犁清军援兵到，遂向浩罕求援，许诺“四城破，子女、玉帛共之，且割喀城酬劳”。浩罕迈买底里汗于是亲率军队前来攻打喀什噶尔。张格尔本人及其所率浩罕兵和布鲁特兵大肆杀、掠、淫、烧，遭到人民群众的强烈反抗。清军在当地人民的配合下，剿灭叛军，活捉张格尔。

此时浩罕国力鼎盛，加紧东扩，不断利用和卓后裔入侵清朝新疆。道光十年(1830)夏，浩罕迈买底里汗挟持张格尔之兄玉素普入侵清朝。玉素普本来流落在布哈拉当阿訇，他认为：“我上喀什噶尔去，连一个高粱馕都不值。”但迈买底里汗设计把他“请”到浩罕。浩罕的这次入侵，受到当地军民的有力抗击；布哈拉统治者又趁机攻打浩罕，逼使浩罕统治者仓皇撒军，时值严冬，冻死多人。傀儡玉素普五个月后也死于浩罕。道光二十七年(1847)又发生了“七和卓之乱”。所谓“七和卓”即卡塔条勒、倭里罕、克齐克罕、塔瓦克尔、萨比尔罕、阿克恰干、伊善罕，均为玉素普的子侄辈。他们从浩罕出发，纠集了约千余骑兵，突入喀什噶尔地区。这是一伙贪财好色之徒，在所占地区烧杀掳掠，“这些受浩罕人包围、沉溺于腐化堕落的和卓们，既不能赢得人们的爱戴，又不能威慑住当地人民”。在清军的强大攻势下，他们携带着掠夺得来的财物，胁迫广大居民向浩罕逃跑。

咸丰年间(1851-1861)，和卓后裔在浩罕统治者支持下不断窜犯中国西部边陲，烧杀掳掠，无恶不作，激起人民深恶痛绝。但多为流寇式的骚扰，其中较大的一次为咸丰七年(1857)“倭里罕之乱”，它不仅得到浩罕统治者的支持，并且也被沙俄支持和利用，但是却得不到当地人民的支持，不到四个月就在清军进剿下又逃回浩罕。倭里罕几次窜犯失败，神经失常。

清朝统一西域后，和卓问题一直是西北边疆地区不安定的主要因素。在浩罕唆使、操纵下，流亡在中亚的和卓后裔不断发动入侵、叛乱，给当地人民生活和清朝边疆建设带来了沉重灾难，但在清朝的坚决打击下，均以失败告终。和卓后裔的反叛活动很难说是“复辟”。这不仅是因为在天山南路未曾出现过一个和卓政权，而且这些和卓后裔的反叛活动也只是得到了塔里木盆地西部部分白山派信徒的响应，带有明显的教派色彩。虽然当时人民不满于清朝的腐败统治，出现过多种形式的反抗活动，但当和卓后裔从事反叛活动时，并未得到当地多数人民的拥戴，其支持者主要限于白山派信徒，而遭到了黑山派信徒的反对。和卓骚乱是浩罕封建主操纵、利用的结果，实质上是浩罕利用和卓入侵我国西北边疆。

三、西北边疆危机与新疆建省

1840年鸦片战争打破了传统中国的“大一统”体系，清王朝统治下的中华帝国从此沦为西方列强入侵、掠夺的对象；一系列不平等条约迫使中国一步步沦为半殖民地半封建社会，屈辱地纳入到近代国际关系的体系中。随着列强入侵的日渐加剧，中国的主权和领土完整受到了极大损害，出现了严重的边疆危机。

(一)阿古柏入侵与西北边疆危机

当英法列强以船坚炮利打开了清朝海防大门的时候，沙俄侵略者则从东北和西北两个方向对我边疆领土蚕食鲸吞。俄国觊觎中国领土由来已久，早在17世纪已侵入中国北方边疆地区，遭到了边疆各民族及清朝政府的有力抵抗。19世纪以后，随着近代工业的发展，沙俄加紧了对外扩张和侵略，由西伯利亚南下哈萨克草原，积极向中亚诸汗国和中国扩张，侵入了中国巴尔喀什湖以东以南地区。鸦片战争后，沙俄在对中国东北边境加紧侵略的同时，对西北边疆展开了全面的、大规模的侵略活动，先后逼迫清朝政府签订了《中俄伊犁塔尔巴通商章程》、《中俄北京条约》、《中俄勘分西北界约记》及相关子约等一系列不平等条约，强行割占了巴尔喀什湖以东以南的44万平方公里的中国领土，并获取了大量政治、经济特权。

俄国的南下政策及其在中亚的扩张与英国在亚洲的殖民利益相冲突。在沙俄南侵中亚及清朝西北的同时，英国也从印度北上，占领阿富汗，染指中亚和新疆事务，在这一地区与俄国相角逐。

同治三年(1864)，在全国各地风起云涌的农民起义的推动下，新疆爆发了反清大起义，烽火燃遍天山南北，清政府对新疆大部分地区失去控制。但起义领导权很快落入当地封建贵族、宗教上层人士手中，农民起义演变为“圣战”旗号下的封建割据混战。喀什噶尔情况尤为复杂，各派势力都想占据回城。布鲁特头目思的克竟遣人往浩罕迎请流亡在那里的和卓后裔，企图借助白山派和卓后裔的宗教影响，达到自己控制喀什噶尔目的。

当时俄军已攻占浩罕的奇姆肯特，兵临塔什干城下，浩罕已面临亡国的危险，但其统治者仍不愿放过对南疆侵略的机会。浩罕摄政毛拉阿里木库里找来匿居浩罕的张格尔之子布察鲁克，宣布任命布素鲁克为喀什噶尔的汗，但所有军事、行政、司法等一切权力均由浩罕军官阿古柏执掌，布素鲁克不得干预；又命令布素鲁克对此立下誓约。阿古柏并非贵胄，但在浩罕不稳定的政局中善于应变投机，地位不断上升，成为有实力的军官。他在浩罕搜罗了一批歹徒，组成自己的亲随，于同治三年十二月(1865年1月)拥布素鲁克侵入新疆。思的克把布素鲁克迎进喀什噶尔回城，但对阿古柏不请自到极为不满。不久，思的克与阿古柏反目，兵戎相见。阿古柏获胜，控制了喀什噶尔；思的克兵败出亡。阿古柏窃居喀什噶尔回城，以此为根据地，逐一击破南疆其他割据势力，控制了新疆大半地区。

在阿古柏侵入南疆初期，曾拥立布素鲁克和卓来争取广大白山派信徒的支持，扩大影响，壮大实力。但当他在这一地区站稳脚跟后，就把布素鲁克软禁于英吉沙尔，旋又以“朝觐”名义，把他驱逐出境。这位和卓其终不详。另一个和卓倭里罕也被阿古柏秘密处死。这表明，到19世纪60年代，曾在西域历史舞台上发挥重要影响的和卓家族宗教势力，不仅在实际上而且在名义上完全消失其作用；对外国侵略者来说，他们连作傀儡的价值也没有了。于是阿古柏自封为“巴达吾来特阿孜”(意为“洪福之王”)，建立所谓“哲德沙尔”(意为“七城”)国。阿古柏政权的高级官员如米尔扎、米尔扎巴什、阿奇木及各驻地司令官、派遣军指挥官，绝大多数是外来者、浩罕汗国人，因此“把阿古柏政权断定为维吾尔族的政权是有困难的”。作为入侵者的阿古柏出于其统治的需要，在新疆地区大肆修建清真寺等宗教建筑，掀起狂热的宗教情绪，造成了伊斯兰文明繁荣的假象。俄国史料揭露，阿古柏政权的支柱是“从浩罕、塔什干、布哈拉、甚至是从印度和阿富汗逃亡来的坏蛋”。维吾尔语察合台文献则把阿古柏匪帮称作“安集延坏蛋”，“纵马于大街小巷，不分青红皂白地乱砍乱杀，天明之前男女老幼全部让屠杀了”。

新疆动乱与阿古柏入侵为俄、英侵略新疆提供了可乘之机。新疆反清暴动发生后，沙俄密切关注事态发展，向清朝伊犁地区步步进逼，于同治十年(1871)以防御俄国边境被侵扰为名，公然出兵新疆，武装侵占了伊犁地区。在阿古柏入侵新疆后不久，沙俄击破浩罕，夺取其北方领土，使沙俄与清朝的边境线延伸到南疆。阿古柏为换取沙俄的承认，与沙俄达成非正式协议，约定双方互不干涉对方行动，并允许对方各有入境追捕逃犯的权利。同治十一年(1872)，阿古柏更与沙俄订立了《俄国与喀什噶尔条约》，俄承认阿古柏为“哲德沙尔”君主，俄商获得了在此地经商、设置贸易代表等特权。沙俄企图通过阿古柏侵入南疆，进而达到其侵占全新疆的目的。

这一时期，沙俄加紧了对中亚三汗国的征服，英、俄在中亚的角逐日趋激烈。随着英国于是企图通过扶持阿古柏政权，在新疆建立一个独立于清朝的“伊斯兰国家”，使其成为俄国与英属印度的“缓冲国”，并从这一地区攫取巨大的政治、经济利益。新疆成为英、俄侵略者争夺的焦点。而阿古柏也迫切希望得到英俄两国对他侵占新疆的承认与支持。阿古柏与英国殖民者的勾结更加紧密。阿古柏多次派人到印度和英国，请求英印当局和英国女王的承认与支持。英国乘机加紧对新疆地区的侵略，多次派遗使团往喀什噶尔，给阿古柏大量武器装备和物资援助。同治十三年(1874)，英国与阿古柏签订《英国与喀什噶尔条约》，规定英国承认阿古柏为喀什噶尔与叶尔羌的艾米尔，阿古柏则给予英国更优于俄国的特权，即允许英国在喀什噶尔设“大使”、“领事”，并可以“置产”。

阿古柏入侵、沙俄对伊犁的侵占，以及英、俄在新疆的角逐，使这一地区局势日益恶化。中国国土沦丧，主权损失，新疆陷入日渐严重的危机之中。

(二)清朝收复西北与新疆建省

西北边疆危机成为当时困扰清朝的严重问题。阿古柏入侵初期，清朝政府忙于镇压内地农民起义，无力西顾。后随着沙俄侵占伊犁，新疆危机加剧，而陕、甘回民族起义已基本被平定，清朝于是积极采取措施，筹划布置，力图早日收复新疆。

然而正当清朝关注西北之际，同治十二年(1873)日本出兵入侵台湾，东南海防亦出现危机。于是清朝政府对出兵收复新疆产生分歧，出现了一场有关“海防”与“塞防”之争。争议的焦点，实质是要收复新疆还是放弃新疆。以陕甘总督左宗棠为代表的一方力主收复新疆，提出“东则海防，西则塞防，二者并重”的战略思想，但认为首要之务在于注重“塞防”，因为“但使俄人不能逞志于西北，则各国必不致构衅于东南”。光绪元年三月(1875年5月)清政府任命左宗棠为钦差大臣，督办西北军务，全面负责规复新疆。

左宗棠接任后，整编部队，筹集饷银，制定作战计划：以消灭阿古柏政权为第一阶段目标，以驱逐沙俄、收复伊犁为第二阶段目标。次年春，左宗棠移行营于肃州，调集湘军及原新疆驻防军五万余人组成西征军，以刘锦棠为前锋，率师西进新疆。清军依计划先取天山北路，在乌鲁木齐地区发动进攻，先后将乌鲁木齐、玛纳斯、吐鲁番、托克逊的阿古柏军驱逐，进而挥师南下天山南路，克吐鲁番，然后乘胜西进。阿古柏为部下所杀，其残余或被消灭，或逃往境外。经过一年半的时间，清军完全消灭了阿古柏政权，收复了除伊犁之外的新疆全境。

沙俄出兵占领伊犁后，清朝曾多方交涉，要求交还伊犁。沙俄百般拖延，拒不交出。清朝消灭阿古柏政权后，遂于光绪四年(1878)遣崇厚赴俄交涉收回伊犁，结果签订了丧权辱国的《交收伊犁条约》。清朝不予批准，一边令左宗棠积极备战，一边改派曾纪泽赴俄重谈，最后签订《中俄伊犁条约》。该约虽较前约挽回了一些损失，但仍是一个不平等条约，使清朝丧失了大片领土和权益。光绪八年(1882)二月，清朝政府正式接收伊犁，最终完成了收复新疆的任务。

新疆沦陷后，原设新疆军政机构几乎全部瓦解。清军在收复新疆的过程中，为了维护社会治安和进行各项善后工作，在新疆各地设立善后局。善后局是临时的统治机构，由左宗棠等从入疆作战的军队中临时抽调派遣人员，组成善后局的行政编制，主要指责是“以修浚河渠、建筑城堡、广兴屯垦、清丈地亩、厘征赋税、分设义塾、更定货币数大端为最要”。清朝政府采取的一系列政策及善后局的组织协调，使新疆经济得以逐渐恢复，政治社会逐渐安定。

由于新疆的政治形势发生重大变化，原先管理新疆伯克制、札萨克制等藩部统治制度遭到破坏，并且已经不适应新的统治形势。左宗棠针对当时的现实情况，提出在新疆设立行省、全面实行郡县制的主张。自光绪三年到八年(1877-1882)，左宗棠多次上奏朝廷，强调“为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省，改郡县，事有不容已者”，阐明新疆设省的必要性。同时，左宗棠还指出，伯克制阻碍了当地社会经济的发展，建议在善后局的基础上在各地设立新的行政建置，直接管理各地民政事务。刘锦棠继左宗棠主持新疆军务后，进一步提出了具体的建省方案，使新疆建省最终得以实现。光绪十年九月(1884年11月)，清廷发布上谕：“前经左宗棠创议改立行省，分设郡县，业据刘锦棠详晰陈奏，由部奏准。……著照所议，添设甘肃新疆巡抚、布政使各一员。”随后“授刘锦棠为甘肃新疆巡抚，仍以钦差大臣督办新疆事宜”，“以甘肃布政使魏光焘为甘肃新疆布政使”。这标志着新疆行省正式建立。

新疆建省是清朝边疆统治制度的重大变革。如前所述，清朝在其建立和发展过程中，继承了中国历代王朝传统的政治理念，孜孜于大一统之治。由于清起于边疆少数民族政权，故在对边疆民族地区的统治管理方面又有其独到之处。清朝把全国分为内地(包括西南地区)和藩部两大部分，对内地采取行省体制加以管理，对蒙古、新疆、西藏等边疆民族地区采取“因俗而治”的藩部管理体制，并通过严格封禁政策将内地与藩部隔离开来。这在当时的王朝体制下是有一定的积极意义的，它有利于清朝对边疆民族地区实行有效统治，有利于边疆的稳定与统一。但是1840年以后，随着西方列强的入侵，中国传统王朝体制被打破，清朝不得不屈辱地被纳入近代国际关系体系中，开始了其近代化的变革。旧有的藩部管理模式无法适应这种发展、变化。边疆与内地政令不一，边疆与内地之间、边疆各地之间封禁隔离，不仅严重阻碍着边疆与内地的交流与联系，不利于边疆地区的建设和边疆民族的发展，而且也不适应于近代国际关系体系下的边疆防御，不能有效抵御西方列强的入侵。因此，清朝在收复新疆后，改变了以往的“因俗而治”的藩部管理模式，设立行省，推行郡县制度，实行与内地划一的边疆政策。这大大有利于中央政府对新疆地区的管辖，保证了中央政令畅通，维护了国家的主权和统一，有利于抑制外来侵略，保卫国家领土完整和边疆安全。同时，新疆建省后废除了比较落后的伯克制度，在某种程度上减轻了农民负担，缓和了社会矛盾，促进当地经济的恢复和发展。另外，由于旧有的民族隔离、封禁政策被取消，大批内地人民迁居新疆，加强了新疆与内地的政治、经济、文化等各个方面的联系，促进了西北边疆的开发。

新疆建省是历史发展的必然趋势，是在传统中国融入近代国际关系体系的过程中，清朝政府面对列强入侵、边疆危机的现实，对边疆管理体制所作出的重要调适，在中国边疆管理制度史上具有重要的里程碑意义。